交通运输执法中的“选择性执法”

 货运行业       |    2019-01-09 06:28

用法律思维去处理思考解决生活中的问题!

最近不知怎么就关注起“选择性执法”。聊聊。

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在评价交通运输管理部门的执法活动时,常常会不由分说被贴上“选择性执法”的标签,进而被横加指摘。

路政人员检测货车——选择性执法:“路上都是超限车,为什么就拦我车?”

运政人员车查“黑车”——选择性执法:“开黑车的多了,凭什么只盯住我的?”

当然不光是针对交通运输执法。

“违章建筑遍地都是。为啥只拆我家的?选择性执法!”

“这条街上无照经营的多了。为啥只罚我?选择性执法!”

“闯红灯的前面还有十几个,你就拦我一个。选择性执法!”

这样的指责,城管、国土、交警、工商……凡是执法部门,谁都没少遭遇过。

不光是执法对象这么围攻,市井百姓也普遍都把“选择性执法”作为执法不公的典型。

笔者还在网上看到个别律师也这么引导咨询人:“这是选择性执法。告他、投诉他、检举他”。

甚至,法官为判决行政机关败诉,也会祭出“选择性执法”的“法宝”。比如蔡平诉广州市交通委员会、广州市人民政府交通行政处罚和复议纠纷案。

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  选择性执法,是指行政执法主体在行政管理活动中行使行政职权,选择性地依照法定职权和法定程序,将法律法规和规章直接应用于个人或组织的行为。

  当然定义有多种,但是并没有本质区别。

  从这个定义中,看不出“选择性执法”有多少贬义。

  作为执法活动中常见的现象,选择性执法何以成为“执法不公”的代名词?

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  与行政自由裁量相似,选择性执法就是行政执法机关及行政执法人员在执法中的选择。

  其实在各执法领域、各个执法环节,选择性执法无处不在。主要表现以下几方面:

  在适用法律规范上的选择。违法行为在定性上存在不同意见,需要选择;同一行为违反不同法律规范,从一重处理,需要选择;一个违法行为可以适用有多部法律法规规章处理,需要选择。在交通运输领域,巡游出租汽车经营者乱收费,是定性为价格违法行为还是出租汽车违法经营行为?是适用价格管理的法律法规还是出租汽车管理规定?如果按照出租汽车管理,是按部门规章还是地方性法规、地方政府规章处罚?执法中需要进行选择。

  在执法时间上的选择。在“春运”“两会”以及其他重要节庆期间,交通运输等执法部门会加强一线执法力量。为推进某一行业、领域的重点工作,或者根据局势甚至是重大舆情,执法部门经常会开展“百日会战”“整治月”等阶段性执法治理,集中解决突出问题。有时还会在正常工作时间外安排“错时执法”。

  在执法区域上的选择。在特别需要维护正常秩序或者违法现象较为集中的区域,集中执法力量重点监管执法。对交通运输执法而言,车站、机场、码头、物流集散地以及交通枢纽、城市广场、入城口等都是执法的重点区域。上海在整治非法客运中每年确定市级重点区域,其中A类重点区域对“五类车”违法行为“零容忍”;区县也结合辖区实际划定区级重点区域。

  在执法方式上的选择。执法的组织形式很多。就交通运输部门而言,有日常检查、专项稽查、多部门联合执法;在道路路口例行检查、车站码头现场稽查、到运输企业综合检查。执法部门根据检查内容和对象统筹安排。

  在执法强度上的选择。在执法中是否依法采取行政强制措施,在处罚时采用何种处罚、罚款的额度,执法部门都可以依法作出选择。后者也就是传统意义上的行政处罚自由裁量权。

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  有行政权就有裁量权。这是现代行政的必然要求。

  而有执法就有选择,这也是行政执法活动的基本特性。这是因为——

  法律概括性与现实复杂性存在矛盾。法律是简单而普适的,而执法中面对的现实却是纷繁的。同时,法律的滞后性和模糊性也影响着执法。并且有的法律(主要是一些地方性法规和规章)本身质量就不高,一些规定难以执行。这些,往往使得在个案的执法中必须进行选择。

  执法资源有限性与监管需求无限性也存在矛盾。无论哪个部门哪个领域,执法力量永远是受限制的。而经济社会的发展,又会使需要监管对象不断膨胀。这两者是不匹配的。不光是效率,经济性也是必须考虑的因素。法律法规规章施行时间一到就得到全面贯彻,这并不现实。突出重点、循序渐进式的执法可能更适当的路径。那些全时空的“监管全覆盖”、“违法必究”等等,只是主观愿望。

  选择性执法,恰恰是在化解这些矛盾上能够发挥作用。

  从某种意义上看,选择性执法有利于根据轻重缓急合理分配执法资源,提高执法效率,节约执法成本,从而维持最基本的行政管理秩序。

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  当然,选择性执法也可能会带来一系列的毛病。

  一是选择性执法易被执法人员随意使用。其中,难免掺和进一些无关因素,而忽略了应当考虑的相关因素。这与行政裁量的滥用是一回事。

  二是选择性执法会让执法对象感到不公正。同样情形未受到同等对待,或者同案不同罚。被执法的,感到受到歧视;没被执法的,则会感到侥幸,进而可能怠慢了法律。

  更糟糕的是,确实有一些执法人员趁机以权谋私。执法权本身并不能带来不正当利益。只有行使执法权过程中进行各种无底线无节操的变通选择,才能变出花样、获得利益。

  由于上述问题不同程度地存在,再加上一些人的刻意抹黑,在人们的认知中,选择性执法可能出现的问题似乎就成了必然现象。“选择性执法”也就成了贬义词,一提起“选择性执法”,似乎就是随意执法、滥用职权、徇私枉法……

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  既然选择性执法难以避免,执法部门别无选择,那一味责难选择性执法,还不如正视选择性执法,努力克服选择性执法可能带来的弊端,减少随意性、提升规范化,以达到最优执法的效果。

  一是明确选择的目的。目的应该是最大限度地执行好法律法规,从追求表面上的公平转而追求实质上的正义。

  二是把握选择的原则。讲效率、讲经济、讲实效,合法合理、透明公开、程序正当地进行选择。

  三是建立选择的制度。明确常见执法行为选择时应当考量的相关因素;建立规范的选择内容报批、审查、决定制度,并严格执行;建立选择性执法说明理由制度。相关制度予以公开,把潜规则变成显规则,由社会监督。例如公布执法重点对象,公示执法重点区域、法律实施规划、执法行动计划等等。除需要保密的,执法的结果也予以公开。

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  以上的一些观点,肯定不为一些正人君子所容。在他们眼里,情况很简单,执法很省力:凡法律法规规章的规定,都不能打任何折扣;有任何的违法行为,都要不惜代价地依法予以查处。

  好吧,我们承认这种法治理想主义情怀很伟大,海清河晏的大好局面很美妙。

  但是,也要承认的是,我们生活的现实与美好的理想有距离。我们不懈奋斗的目标,是缩短这两者的距离。

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  回过头来再看看“蔡平诉广州市交通委员会、广州市人民政府交通行政处罚和复议纠纷案”。 二审判决很娴熟地玩弄了一把概念与逻辑。这且不管,还是来看看判决的主要观点。

  第一,对“互联网+”理念下形成的新型模式,“法无禁止即可为”。这个观点明显站不住脚。“互联网不是法外之地”。如果这样的观点能够成立,随着“互联网+”行动的推进,国家早就应该另起炉灶建立另外一个“互联网+”法律体系,否则,淘宝天猫平台上网店经营者岂不可以不受法律制约地卖毒品卖军火卖人口了。

  也许是这第一个理由实在无力,于是就来了与“选择性执法”相关的第二个理由:

  第二、仅对网约车司机作出处罚而不对网约车平台作出处理属选择性执法,行政行为明显不当。网络平台运营商、司机以及乘客是网络预约出租汽车这一新的共享经济模式的三方参与主体,前两者为共同不可分割的一方主体,向第三方即乘客提供预约运输服务。根据上诉状的内容,广州市交委对于蔡平从事的是网络预约出租汽车服务这一事实应当十分清楚,但其仅对提供服务的司机作出处罚,而至今未对网络平台运营商作出处理,存在选择性执法的问题。

  这与第一个观点一样强词夺理。

  网络平台运营商与网约车司机在网络预约出租汽车经营中扮演的角色不同。七部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》颁布施行前,并没有明确“网络预约出租汽车经营者”这样的概念,更没有规定其承担承运人责任。当时各界也包括平台运营商自己,普遍都认为:网约车平台是与淘宝天猫一样的“第三方平台”,只是为车辆和乘客提供供需信息。根据所谓“技术中立”原则,平台运营商只对信息真实性负责而不对运输活动承担责任。

  在该案中,“网络平台运营商”与网约车司机分工不同,应当分别承担各自的行政责任。

  执法部门处罚司机,是因为他未经许可直接从事了客运服务。

  如果要处罚网络平台运营商,执法部门需要证明网络平台运营商不仅提供了信息服务,还有组织非法营运的行为。调查取证的难度非常巨大。因为平台运营商不一定在本地,即使找到平台运营商住所地,也可能会因为对方不配合而无法采集到相关信息。当然,如果不计成本、不讲时效,组织专家团队异地调查,或许能够取得相应的证据。但问题是,一个普通的行政处罚案件采取这样的措施,否有这个必要。不还有个比例原则吗?

  即便是执法部门对网络平台运营商实施了处罚,可能还会有人说,乘客是也参与了这次违法运输,而且是发起者。不调查、不处罚乘客,执法部门是不是又是一次“选择性执法”?

  现代市场经济条件下分工越来越复杂。很多网约车的司机并非车主,车辆由租赁公司提供。而约车人也可能不是乘客,而是代人叫车。执法部门如果不一一调查,会不会还被扣上“选择性执法”的帽子?……

  还可以联想到其他领域。

  就拿货运车辆超限运输来说,很多车主将货运车辆挂靠在运输企业,由聘请了驾驶员具体运营。执法部门在实施处罚时,是不是必须同时对名义承运人(公司)、实际承运人(车主)、驾驶人以及货主、货运站等等同时实施处罚?如果只对公司实施处罚,算不算“选择性执法”?

  另外,违法行为由几方面共同实施,执法部门是否必须同时实施处罚?如果一次只处罚其中一方,是否就算过错并且连已做的处罚也要撤销?

  ……如果都做这样要求,执法者寸步难行。而且不光是交通运输部门的。

  前述观点不一定正确。

  只是希望我们的执法环境越来越好,法律法规规章的质量越来越高,需要进行选择的执法越来越少。

  希望执法不再难,执法者不再被勉为其难。